Административно-публичная деятельность в сферах обороны и безопасности.

Термин «администрация» (от латинского administratio — админи-страция, административный аппарат, администратор) относится как к ад-министративной деятельности (администрация или менеджмент, понимае-мый как административная деятельность), так и к субъекту, осуществляю-щему эту деятельность. Кроме того, этот термин используется для обозна-чения старших сотрудников и должностных лиц учреждения или компа-нии, а также менеджеров и ответственных организаторов чего-либо.
Значение термина проявляется в различных подходах к его исполь-зованию в российской и зарубежной науке административного права. В зарубежной литературе термин «административно-публичная деятель-ность» обычно используется в двух основных значениях:
- административно-публичная деятельность понимается в организа-ционном (субъективном) смысле как определенная система административ-ных органов и учреждений, которые осуществляют административную власть для выполнения исполнительных и служебных функций государ-ства; в этом смысле административно-публичная деятельность - это сово-купность органов, ответственных за выполнение административной функ-ции государственной власти, включая предоставление государственных услуг Действующие лица;
- в материальном (содержательном) смысле термин «административ-но-публичная деятельность» означает управление, т.е. определенную ад-министративную деятельность, осуществляемую определенной системой органов и учреждений, наделенных публичными полномочиями, для удо-влетворения общественных потребностей.
В современной зарубежной юриспруденции существует ряд концеп-туальных подходов к определению административно-публичной деятель-ности; к числу наиболее важных относятся:
1) материальный или содержательный (функциональный) подход, основанный на понимании административно-публичной деятельности как функции государства;
2) формальный, подчеркивающий особую юридическую силу и фор-мальные свойства правовых актов административной деятельности;
3) субъективный или организационный подход, для которого важ-нейшим свойством административно-публичной деятельности является по-строение его как отдельной административной организации государства [12].
Это связано с началом XX века и, в частности, с именами Л. фон Штайна и П. Лабанда, которые заложили подход к пониманию правитель-ства как «волевой функции государства» для выполнения его властных решений и обеспечения соблюдения законов.
Этот подход стал отправной точкой для многих последующих теоре-тических построений, которые конкретизировали понимание администри-рования (управления) как административной функции государства, рас-крывая его отдельные стороны и отличие от других функций государства. В частности, Л. Дуги и Г. Жезе, П. Боннар, представители так называемой Бордо-школы, свели назначение административно-публичной деятельно-сти как функции государства исключительно к предоставлению услуг.
Дистанцируясь от этого подхода, М. Ориу обосновал безусловное отнесение к административно-публичной деятельности таких форм адми-нистративной деятельности, которые связаны с реализацией его публич-ных полномочий. Концепция М. Ориу показала, что полное отождествле-ние административной функции с деятельностью по предоставлению госу-дарственных услуг невозможно.
В рамках этого теоретического направления было доказано, что ад-министративно-публичную деятельность можно отождествлять не только с деятельностью органов исполнительной власти, поскольку она также мо-жет осуществляться органами управления (аппаратом) законодательных и судебных органов. Административные функции и функции управления в общественных интересах могут также осуществляться неправительствен-ными общественными организациями и субъектами частного права, кото-рые по закону имеют право выполнять определенные функции админи-стративно-публичной деятельности, и в этом качестве подчиненными или контролируемыми органами исполнительной власти.
Новый важный этап в концептуальном понимании форм администра-тивной деятельности связан с работами немецкого ученого Э. Форстхоффа, который в своей работе «Правовые вопросы управления» обозначил пе-реход от традиционного понимания административно-публичной деятель-ности как властно обязывающего воздействия к позитивной администра-тивно-публичной деятельности, в котором отношения между администра-цией и гражданами строятся как отношения взаимного участия.
Для обозначения новых форм административной деятельности Э. Форстхофф вводит новые категории, в частности, понятие управления эффективностью, которое он характеризует как «обеспечение администра-тивной деятельности» в общественных интересах, как управление, направ-ленное на обеспечение нормальных условий жизни граждан.
В рамках формального подхода к пониманию административно-публичной деятельности акцентируется внимание на особенностях юриди-ческой силы административной деятельности и особенностях ее форм - ад-министративных актов и административных договоров [15].
Таким образом, в немецкой литературе термин «административно-публичная деятельность» формально используется в двух основных значе-ниях. Один из них характеризует любую деятельность государственного управления, независимо от того, осуществляется ли она органами испол-нительной власти или административным аппаратом, обслуживающим де-ятельность законодательных или судебных органов. Кроме того, админи-стративно-публичная деятельность формально понимается как государ-ственное управление посредством административных процедур, которые придают юридически формальный характер административной деятельно-сти и решениям, принимаемым в ходе ее осуществления.
Субъективный подход представлен концепциями, ориентированными на интерпретацию государственного управления как административной организации государства и раскрытие его институциональных характери-стик.
Таким образом, в испанской литературе в рамках этого подхода вы-деляются два основных направления: органическое (организационное) и персоналистическое. Концепции, представляющие органическое направле-ние, исходят из понимания административно-публичной деятельности как «инструментальной организации» правительства, государственного аппа-рата, которому поручено осуществлять свои цели и функции. Они рас-сматривают правительство как высшее звено в иерархической организации исполнительной власти, а государственное управление - как администра-тивную организацию, подчиненную ей [13].
Персоналистская концепция предполагает, что органическая теория административно-публичной деятельности лишает ее собственной юриди-ческой и институциональной независимости, поскольку она прочно связы-вает его с исполнительной властью как организацией более высокого уровня, в то время как административно-публичная деятельность должно иметь прямое отношение к самому государству: государственное управле-ние представляет государство в его отношениях с частными лицами и дей-ствует в рамках специально установленного для него правового порядка. Э. Гарсия де Энтеррия, один из выдающихся представителей этой теории, отмечает, что персонализация административно-публичная деятельность является фундаментальной основой и предпосылкой административного права, для которого государственное управление не может быть юридиче-ским лицом.
По мнению этого автора, присутствие юридического лица в системе административно-публичная деятельность является единственным факто-ром, который всегда характеризует его и который не меняется, поскольку его составные органы, структуры и функции могут меняться.
Для обозначения такой деятельности используется другой термин - «управление». Понятие управления использовалось в советский период в его первом значении как синоним менеджмента, «способности организо-вывать исполнительные- и административной деятельности», но чаще упо-треблялся во втором значении, имеющем определенный негативный отте-нок и понимаемом как формальное управление посредством приказов, ко-мандования без учета роли и мнения масс, бюрократический стиль руко-водства [18].
Термин «администрация» как значимая категория практически не использовался в административно-правовой литературе советского перио-да. Доминирующей базовой категорией в административном праве был и остается термин «менеджмент». Предмет административного права был ограничен (и по сей день в значительной степени ограничен) сферой отно-шений, обозначаемых термином «государственное управление», который означал исполнительную и административную деятельность государства, форму государственного административного воздействия на обществен-ную жизнь.
Соответственно, административное право интерпретируется как пра-во государственного управления, а в деятельности доминирует подход, ко-торый в зарубежной науке называется субстантивным (материальным). Однако такой материальный подход в российском административном пра-ве характеризует трактовку государственного управления, в то время как в современном понимании административно-публичной деятельности в нашей доктрине преобладает субъективный подход.